重構平衡的簡約高效基層治理體系

波斯波利斯地理位置 www.rcxfcs.com.cn   重構平衡的簡約高效基層治理體系

  ——以基層治理的首都經驗為例

  郡縣治,天下安。地方治理是國家治理的基礎,其治理能力和水平直接關系國家的長治久安?;闃衛磧質腔≈械幕?,它是國家與社會之間互動的界面和接觸點。一方面國家的法規、政策和計劃都需要在基層中落實,所謂“上面千條線,下面一根針”;另一方面民眾直接與基層政府打交道來實現自身訴求,所謂國家治理的“前端”。因此,國家政策的落實和民眾的獲得感,都依賴于基層治理的質量。

  國家政權末梢的基層政權體系:不平衡及其問題

  理想的基層治理體系應該是一種平衡的治理體系,它需要各方力量有效平衡以實現其問題解決、民眾需求滿足和社會良性運行的目標。現實中,由于基層政權處于國家治理體系的末梢,也是民眾需求和訴求的前端,這使得不平衡的基層治理體系既可能來自于體制內部,涉及基層政權與體制中條塊政府的關系,也可能來自于社會外部,涉及基層政權與民眾和社會的互動過程。

  體制內部的不平衡主要是由自上而下的壓力型體制與自下而上的反饋缺失所導致,這意味著基層政權沒有進一步釋放壓力的渠道,在缺乏與上級政府談判力的情況下,就會使得基層政權處于弱勢而導致體制內不平衡。體制外部的不平衡主要是由于基層政權的資源有限性與民眾需求的多樣性之間差距所導致,這意味著基層政權在面臨多樣性需求時缺乏與之匹配的能力、資源和專業?;闃衛硤逑檔牟黃膠廡鑰苫治?,即治理能力與治理任務不匹配、治理專業性與治理技術性不匹配、治理資源與治理需求不匹配。

  邁向內外平衡的基層治理體系

  從不平衡走向平衡是基層治理改革的方向,也是理解各個地方開始推行基層治理改革的“鑰匙”。針對不平衡的基層治理體系,各個地方都開啟了多樣化的基層治理改革來應對難題,以提升基層治理水平和能力。在這些不同的基層治理改革路徑中,目前比較有影響和有典型意義的改革路徑主要有三種模式,即上海改革、浙江改革和首都改革。

  上海改革可以追溯到2005年的區域化黨建,大范圍改革始于2009年,而2015年則是改革系統化的分水嶺,它代表上海率先探索出了大城市基層治理改革的集成經驗。與上海改革在街道改革方面的影響相比,浙江改革更多以社會改革為重點,在促進政府與社會良性互動、鼓勵社會自治方面進行了有益探索。

  首都基層社會治理改革始于黨建引領的“街鄉吹哨,部門報到”機制創新,隨后通過街道改革、權責調整、“接訴即辦”、社會共建共治共享改革等一系列變革,逐步發展成為一場系統、全面和深入的基層治理體系變革,它是對上海改革和浙江改革的進一步深化和發展,有可能會為中國社會基層治理體系改革提供重要的樣本和經驗。

  在國家與社會關系的框架之下,將平衡的基層治理體系總體上劃分為內部平衡和外部平衡兩個層面,重構平衡的基層治理體系是內部平衡和外部平衡的再平衡過程。

  吹哨報到、街道改革與權責調整

  針對治理能力與治理任務不匹配、治理專業性與治理技術性不匹配等現象,北京以吹哨報到機制改革為先導,通過街道改革、條塊關系再調整和整合機制建構等一系列舉措,實現治理重心、資源的下移,權責匹配,治理專業性和能力性提升,開啟了基層治理體系的內部再平衡。對于科層系統中的權責不平衡、資源配置不平衡和能力不平衡,基層人員用“看得見的管不住,管得著的看不見”、“五指分散不成拳”、“八個大蓋帽管不了一個破草帽”等進行了非常形象的概括。

  北京重構內部平衡的基層治理體系改革劃分為四個方面,即機制改革、職責改革、機構改革和制度改革。北京的基層治理改革發源于平谷區在治理金礦盜采時開創的“鄉鎮吹哨,部門報到”機制,在隨后的系統思考中升華為“黨建引領,街鄉吹哨,部門報到”,并且納入2018年的1號改革,在全市推廣。

  為了更好地推行“吹哨報到”機制改革,北京抓住街道改革這一重點,開啟了全方位的基層治理變革。2018年4月,市編辦、市委組織部聯合印發《北京市街道黨工委和辦事處職責清單(試行)》(京編辦發〔2018〕12號,以下簡稱《街道職責清單》),分黨群工作、平安建設、城市管理、社區建設、民生保障、綜合保障6個職責板塊,共111項。在《街道職責清單》中,街道“負責”“承擔”的主責主業約占24.1%;“組織”“協調”其他部門共同完成的職責約占34.5%;“參與”“協助”“配合”的職責約占41.4%。

  職能改革最終需要落實到機構上,這是中國特色的機構、職能與編制三項規定的核心內容?!侗本┦薪值臘焓麓μ趵芬?個職責板塊為基礎,分別設立6個內設機構。對于派出機構,《北京市街道辦事處條例》提出除公安、消防、市場監管等法律、行政法規和國家有關政策明確實行派駐體制的機構外,其余都實現屬地管理,這意味著街道辦事處被賦予了對派出機構的管理權。

  對于街道與條塊關系,主要是通過制度變革來實現街道賦權,這些權利為建構內部平衡的基層治理體系奠定了制度基礎?!豆賾詡憂啃率貝值攔ぷ韉囊餳分氐閬路鷗值啦斡肴?、建議權、指揮調度權、統籌協調和考核督辦權、支配權等“六權”,通過賦權實現了“不平衡權力”的“再平衡”,讓街道在承擔屬地管理職責時,擁有了更多與之相匹配的權力,避免了屬地管理成為部門推卸責任的借口。

  問需于民、接訴即辦與共建共治共享

  基層治理的內外平衡體系是一個動態調整過程,也是一個相互調適和相互作用的過程,內部平衡需要適應外部平衡而具有可持續性,外部平衡需要依據內部平衡而得以支撐。從基層政權體系存在的目的看,其內部結構是否平衡,其功能是否實現,最終需要接受環境檢驗。“群眾無感,干部不滿”是內外不平衡的真實寫照和形象概括,而干群緊張和沖突更是外部不平衡的高級形態。由此可見,外部平衡具有決定性作用,其本質是基層政權體系的功能與環境需求相匹配。

  治理資源與治理需求的不匹配只是外部不平衡的直接表現,其更深層次的不平衡是結構不平衡和互動不平衡。這樣,結構不平衡、互動不平衡和供需不平衡構成了外部不平衡的三種表現形式,這三種不平衡相互作用和相互影響成為一種系統,它們也是基層治理體系外部平衡機制重構的著眼點。北京在基層治理變革中,通過問需于民、“接訴即辦”和共建共治共享治理格局實現結構、互動和供需平衡,從而推動直接治理和間接治理各自平衡和整體平衡。

  要實現治理的供給與需求平衡,就需要問需于民。事實上,群眾路線是中國共產黨治理國家的重要方法之一,問需于民是群眾路線的具體體現。2019年2月,北京市出臺的《關于加強新時代街道工作的意見》中明確提出,“推動基層管理資源和工作力量向網格下沉,建立以街道為主體、以網格為基本單元、以街巷長為統領的基層精細化管理體系。”網格管理的目的是發現問題,以便能夠及時解決問題。北京市為了實現基層力量的下沉和有效協同,以網格管理為依托,將街巷長、“小巷管家”和網格員、協管員、社區工作者、志愿者、社區專員等基層力量統一納入網格化體系“組團式”管理,統一調度使用。

  除了問需于民外,北京市還通過“接訴即辦”來回應民眾的訴求,實現從政府與民眾之間的單向互動向雙向互動轉型。從2019年1月1日開始,北京市將各類服務熱線整合到12345市民服務熱線,實現咨詢、舉報、建議、投訴“一號通”,集中受理群眾的訴求,將街道(鄉鎮)管轄權屬清晰的群眾訴求直接派給街鄉鎮,街鄉鎮要聞風而動、全時響應和接訴即辦,區政府同時接到派單并負責督辦。這從兩個方面改變了市民服務中心的功能定位:一方面,市民與政府之間的互動媒介從多界面向單一界面轉變,市民可以通過一個熱線反映所有問題,這既有利于回應市民需求,又有利于政府對問題進行整合;另一方面,問題的解決機制發生了變化,市民服務中心第一時間將問題反饋給直接解決問題的機構,減少了中間環節,有利于提升行政效率。

  要實現基層治理體系的外部平衡,除了實現政府與市民之間有效互動之外,還需要在合作治理和自主治理上下功夫,真正實現共建共治共享的治理格局。北京市非常重視社區和社會組織在基層治理中的作用,形成了社區和社會組織參與基層治理的共建共治共享格局。要實現共建共治共享的治理格局,一方面政府要通過購買服務、協作網絡等方式來實現合作共治,另一方面也需要發揮社會自治力量,促進社區自治和社會組織參與社會治理。

  內外平衡的基層治理體系建構的基石:黨的領導和人民中心

  在建構內外平衡的基層治理體系中,黨的領導和人民中心是基石,前者是平衡的領導者,后者是平衡的目的。中國共產黨和人民在內外平衡的基層治理體系中,承擔著跨界性和紐帶性的角色。黨的領導意味著其可以統籌考慮基層治理體系的內外平衡,并且在內外平衡中處于領導者、調節者和溝通者的位置。從某種程度上看,黨需要承擔平衡基層治理系統設計者和參與者雙重角色。黨的十九大報告提出“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”,這是對黨在內外平衡體系中承擔角色的最好概括。在內部平衡的基層治理體系中,黨的領導主要是通過整合黨和國家機構來實現,讓不同的機構承擔不同角色,對橫向和縱向機構進行職能優化配置發揮合力,這也是2018年黨和國家機構改革的核心邏輯。在外部平衡的基層治理體系中,黨的領導主要是通過整合市場和社會等各方力量來實現,起到總攬全局和協調各方的作用。

  人民既是內外平衡的基層治理體系的目標和評判者,又是內外平衡的基層治理體系的參與者?;闃衛硤逑凳欠衿膠?,最終需要由人民來評判,人民的需求得到滿足就是平衡的基層治理體系。人民也是內外平衡的基層治理體系的重要貢獻者,他們在不同平衡體系和系統之間都發揮著關鍵作用。

  與其他地方相比,北京市非常重視在基層治理體系變革中堅守黨建引領和以人民為中心。在推廣平谷的“鄉鎮吹哨,部門報到”的經驗中,將之重新定義為黨建引領的“街鄉吹哨,部門報到”實施方案,首先在全市160多個街道試點,隨后全面推廣。在2019年發布的《關于加強新時代街道工作的意見》中,明確提出“提高城市基層黨建工作水平,加強黨對基層治理的全面領導”,并且給出了實現黨的領導的具體舉措。

  以人民為中心是北京市推行黨建引領街道改革的最終目標,更是判斷一切工作好壞的最終準則。“民有所呼,我有所應”、“接訴即辦”、“共建共治共享”等舉措都是回應人民需求、突出人民主體地位和以人民為中心的具體體現,北京市正在建立對人民更友好和回應更便捷的基層政權體系,推動基層治理體系的深刻變革。

  (作者:中國人民大學首都發展與戰略研究院副院長、公共管理學院教授)

責任編輯:韓慧

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